浙江一燃气公司不服事故调查报告提起行政复议！入户安检发现安全隐患未回访督促整改、发生闪爆事故被认定间接责任！
宁波市人民政府
行政复议决定书
甬政复〔2023〕213、272号
申请人：宁波某燃气有限公司。
申请人：许某德。
被申请人：宁波市海曙区人民政府。
第三人：郑某英，系申请人许某德的妻子。
申请人宁波某燃气有限公司不服被申请人宁波市海曙区人民政府2023年5月6日作出的海政发〔2023〕27号《宁波市海曙区人民政府关于同意海曙区白衣小区“5.1”燃气闪爆事故调查报告的批复》（以下简称《27号批复》），于2023年5月18日向本机关申请行政复议，本机关依法受理并于2023年5月23日通知利害关系人许某德、郑某英作为第三人参加行政复议。2023年6月28日，申请人许某德不服《27号批复》，向本机关申请行政复议。本机关依法受理并将两案合并审理。经依法延长审理期限，本案现已审理终结。
申请人宁波某燃气有限公司（以下简称“兴光燃气公司”）称：
一、未有法律法规规定需要对用户进行回访。《海曙区白衣小区“5.1”燃气闪爆事故调查报告》（以下简称《事故调查报告》）中称本公司对《浙江省燃气管理条例》第二十八条第三项规定执行不到位，对涉事房屋用户未采取回访等措施消除隐患。但该条例第二十八条第三项并未规定本公司需要进行回访，也未有其他法律法规规定燃气经营单位需对用户产权内燃气设施设备的维护、更换进行回访。《宁波市燃气管理条例》第三十九条仅规定燃气经营单位对居民用户进行两年一次的安检，并将检查结果书面告知用户即可。本公司2019年6月19日入户安检时已提醒用户“软管明显老化、过长”和“灶具无熄火保护装置”，由住户郑某英签字确认。2021年4月12日在入户安检时再次将上述两处隐患告知用户，由户主许某德签字确认。若两年一次的安全检查可视为回访工作，则已完成人工回访，且劝阻的内容和记录都已做到位，但用户仍未尽产权内燃气设施维护更换的责任，本公司应无过错。
二、燃气用户是直接且唯一的责任主体。《宁波市燃气管理条例》第三十七条第一款规定，计量表后的燃气设施和燃气燃烧器具，由居民用户负责维护、更新。本次事故的原因不排除为橡胶软管与灶具接口处不牢靠脱落导致燃气泄漏，而该处燃气设施和燃气燃烧灶具为居民用户负责维护、更新，故燃气用户为直接且唯一的责任主体。《事故调查报告》已经认定燃气用户为本次事故的直接责任主体，但在事故防范措施和建议中未对燃气用户提出任何建议，报告的完整性和公正性未得到充分体现。
三、本次事故发生的直接原因是软管脱落。燃气用橡胶软管由来已久，目前符合相关规范要求。虽近年来开始推行软管更换工作，但仍处于过渡期。作为燃气经营单位，在安全检查时会书面告知用户进行更换，但最终是否更换由用户自行决定，燃气经营单位并未被赋予对仍在使用橡胶软管的燃气用户采取停气措施的权力。不能因为用户是自然人，又是老人，又涉及周边邻居，把原本不应由燃气经营单位承担的责任强加给燃气经营单位，这样会使用户产生误解，认为自身的过错行为总会有人来分担责任，不利于营造安全用气的良好局面。综上，《27号批复》依法应予撤销，申请人兴光燃气公司不对本次事故承担责任。
申请人许某德称：
一、燃气橡胶软管老化脱落是造成燃气闪爆事故的直接原因。兴光燃气公司作为本案的利害关系人，其提供的证据非经质证不能作为事故责任认定的证据；被申请人对兴光燃气公司是否履行燃气供气企业职责调查不清，除事故调查报告已载明的兴光燃气公司未履职到位情况，还有一个关键事实未能查明，即在海曙区综合执法局推广燃气金属软管更换过程中，本人所在的白衣小区也在更换范围内，但兴光燃气公司工作人员无正当理由拒绝对本人家里燃气软管进行更换；本人认为事故主要原因为燃气橡胶软管老化导致脱落，若被申请人认为脱落为灶具原因导致，应当将灶具交由第三方机构进行检验。
二、兴光燃气公司作为白衣小区燃气管道更换的合同义务主体，因其未履行更换义务导致案涉事故发生，应当承担全责。海曙区综合执法局于2021年中下旬在海曙区全面展开燃气金属软管更换工作，并与兴光燃气公司存在包干协议，即由政府出资、兴光燃气公司承接并负责海曙区内的燃气金属管更换工作的具体实施。兴光燃气公司作为燃气经营企业，不仅要根据国家各项规章制度履行燃气经营企业的法定管理职责，也要根据协议承担约定的管理职责。因此，兴光燃气公司在不能证明案涉住户拒绝更换软管的情况下，应当承担未履行约定管理职责的无过错责任，而本人承担的是过错责任，相较而言兴光燃气公司应当对案涉事故承担主要责任，而非隐患整改此种次要监督责任。
三、案涉事故调查报告未对案涉事故的直接经济损失进行统计，使得本人无法确定案涉事故造成的损失，尤其是在家中物品未经本人同意便被清理的情况下，本人已无法证明因案涉事故造成的损失，严重侵害了本人的合法权益。根据《浙江省住房和城乡建设厅关于印发〈浙江省城镇燃气、城市供水突发事故应急预案〉的通知》以及《火灾事故调查规定(2012修订) 》第二十八条规定，事故调查单位均应当对事故发生的直接经济损失进行统计。综上，《27号批复》依法应予以撤销，兴光燃气公司应对本次事故承担全部责任，被申请人应对事故直接经济损失进行统计。
被申请人称：被申请人作出的《27号批复》，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。本次事故是一起因居民使用燃气不当引发的安全事故，涉事房屋燃气用户对燃气软管等设施使用不当，对本次事故的发生负直接责任；兴光燃气公司作为燃气供应单位和安全检查维护单位，对入户检查时发现的安全隐患未依照整改通知书上载明的条款及时督促整改，未及时复查，也未采取限气、停气措施，使得隐患长时间存在，在本次事故中负有间接责任。综上，请求复议机关依法维持《27号批复》。
第三人郑某英称：
一、案涉事故调查报告中“事故基本状况”描述不清、依据不足，未查明本次事故燃气泄漏点、爆炸点与起火点，燃气泄漏点、爆炸点与起火点应当由专业部门进行认定，不应采用用户的自述来认定。
二、案涉事故调查报告中“事故调查情况”事实不清、证据不足，不认可事故原因认定。现场勘验情况存在多处与常理不符之处，需要质证；被申请人及其调查部门对兴光燃气公司是否履行燃气供气企业职责调查不清；事故调查报告认定事故原因的证据不足、事实不清。
三、在不能确认是燃气灶具问题还是橡胶软管老化导致燃气泄漏的情况下，兴光燃气公司未能按照约定履行燃气软管更换义务，兴光燃气公司应对本次燃气燃爆事故承担主要责任。
四、案涉事故调查报告未对案涉事故的直接经济损失进行统计，使得因案涉事故受损的居民无法确定损失，尤其是在家中物品未经第三人同意便被清理的情况下，第三人已无法证明因案涉事故造成的损失，权利受到了重大损害。
经审理查明：申请人许某德和第三人郑某英系夫妻，两人居住于宁波市海曙区白衣小区××号×××室（以下简称涉事房屋），房屋燃气供应单位为兴光燃气公司。2022年5月1日早晨，郑某英准备做早饭，燃气灶点火时突然发生爆炸，引发火灾，消防部门接警后即赴现场处置，约7时20分火被扑灭。
当日上午，宁波市海曙区综合行政执法局（以下简称区综合执法局）2名执法人员及宁波市燃气协会3名专家，对事故现场进行查勘。事故现场勘查记录载明：2022年5月1日上午7时左右，白衣小区××号×××室发生一起闪爆起火事故，1老人轻度烧伤送医；×××室住户全部房间过火损毁，其他周边邻居房屋窗户等损坏；涉事房屋内安装使用管道天然气，室内只有一个燃气阀门接口，通过普通橡胶软管连接台式燃气灶使用天然气，无燃气热水器；现场爆炸较为严重，过火面积较大，灶具及橱柜有燃烧过火痕迹；橡胶软管从燃气进户阀门接出，穿过两个下厨柜通向台式燃气灶，燃气进户阀门处橡胶软管连接牢固，有管卡固定；
台式燃气灶接口处已与橡胶软管脱离，脱落的橡胶软管接口处尚平滑、干净，且接口处端口有管卡，管卡松动无固定，能滑动；燃气灶接口处端口无明显橡胶软管燃烧后的碳化物，只是被熏黑；整根橡胶软管质地较硬，除穿出橱柜这一处有些烧痕，其他都基本完好；现场有一台式燃气灶，品牌不详，无法辨识，无熄火保护装置，该灶具接口较平滑，防脱落倒牙并不明显；事故当天上午，在现场勘查人员的见证监督下，兴光燃气公司出警人员对103、203、303、403、503、603、703室全部7家用户共用的立管进行了保压测试（其中涉事房屋因软管脱落保压到室内的燃气管道阀门为止），结果均为合格；事故现场情况符合因室内燃气泄漏遇火源发生闪爆事故的特征。
被申请人提供的《燃气出警抢险记录》及保压测试照片等显示，现场保压测试测得管道压力为5.2kPa,符合《城镇燃气室内工程与质量验收规范》8.3.3规定的不得低于5kPa的要求。2022年5月5日，现场查勘的宁波市燃气协会3名专家出具《海曙区白衣小区××号×××室闪爆起火事故查勘初步分析》，其中载明根据现场查验情况，结合当事人的描述，引发事故的原因初步分析为：普通橡胶软管与连接灶具接口处连接不可靠导致松动脱离，燃气进户阀门未关闭造成燃气大量泄漏且已扩散至整个屋子，遇火源（当事人点火）发生闪爆着火事故。
2022年12月19日，申请人许某德向宁波市海曙区人民法院提起行政诉讼，请求判决被申请人依据《宁波市燃气管理条例》第五十四条规定，对事故现场进行勘查并调查取证，确定事故原因和责任，并提出相应的处理意见。宁波市海曙区人民法院依法受理此案。2023年2月21日，被申请人根据区综合执法局的报请，批复同意由区综合执法局牵头，海曙公安分局、区应急管理局、区市场监管局、区消防救援大队及属地街道共同组成事故调查组，对鼓楼街道白衣小区“5.1”燃气事故进行调查。2023年4月26日，事故调查组形成《事故调查报告》。2023年4月27日，区综合执法局提请被申请人批复《事故调查报告》。
该报告认定：该起事故是一起因居民使用燃气引起的安全事故。事故原因为：根据现场查验情况，结合相关物证、人证和分析论证，本次事故可排除因计量表前燃气管道等燃气设施破损，造成燃气泄漏引发闪爆的可能；引发事故的原因为室内因燃气泄漏达到一定浓度，并扩散至整个房屋，遇火源发生闪爆着火；不排除橡胶软管与连接灶具接口处连接不可靠导致松动脱离，燃气进户阀门未关闭造成燃气大量泄漏，遇火源（用户点火）发生闪爆着火事故。事故责任认定为：涉事房屋住户对本次事故的发生负直接责任；兴光燃气公司对本次事故的发生负间接责任。事故防范措施和建议：燃气企业要加强燃气用户隐患的排查与整改力度，尤其是对入户检查中发现的隐患要及时跟踪回访，形成闭环管理……对发现问题拒不整改或整改后仍不具备安全使用条件的，存在严重安全隐患的，不予供气；区综合执法局……集中力量加速开展燃气金属软管推广和隐患排查整治“清零”工作……；区市场监管局要深入开展生产流通领域燃气灶、热水器……质量监督抽检……切实维护消费者权益。2023年5月6日，被申请人作出《27号批复》，同意上述《事故调查报告》。2023年5月12日和5月15日，《27号批复》和《事故调查报告》分别送达两申请人。两申请人不服，向本机关申请行政复议。
另查明，一、2009年，宁波兴光燃气集团有限公司与许某德签订《管道燃气居民用户供用气合同》（QR-02-××)，供气地址为白衣巷××号×××室，供气种类为天然气。二、2020年8月3日，兴光燃气公司在其官网发布《关于宁波兴光燃气集团有限公司天然气业务主体调整的告知函》，其中载明：经宁波市国有资产监督管理委员会批准，宁波兴光燃气集团有限公司与华润燃气投资（中国）有限公司共同组建宁波某燃气有限公司。自2020年8月1日起，原由宁波兴光燃气集团有限公司承担的天然气、液化气及相关业务，均由宁波某燃气有限公司承担。三、兴光燃气公司提供的《居民用户管道燃气设施入户安全检查（告知）单》（No.0××××××0）存根联（以下简称安检单）显示，兴光燃气公司于2021年4月12日对涉事房屋入户安检，告知许某德存在以下安全隐患：1.燃气设施被密闭或直接埋墙、埋地；2.软管明显老化、超长；3.灶具无熄火保护装置；4.管道燃气安全用气常识已发放，已宣传安全用气知识；5.在使用橡胶软管，建议使用金属软管。并告知其尽快整改上述安全隐患，未及时整改或泄漏未整改继续使用燃气的，责任自负。许某德在该安检单上签名确认。
以上事实有申请人兴光燃气公司提供的《27号批复》、营业执照副本及法定代表人身份证明、授权委托材料等材料；申请人许某德提供的授权委托材料、案涉事故现场照片、燃气灶订单及商品介绍截图、政务信息“海曙区启动全面更换燃气金属软管三年行动”网页截图、兴光燃气公司股权穿透图、《27号批复》等材料；被申请人提供的消防部门接警情况网页截图、《事故现场勘查记录单》（编号：海综执调202211）及现场照片、《燃气出警抢险记录》及保压测试现场照片、《海曙区白衣小区××号×××室闪爆起火事故查勘初步分析》、甬然协〔2021〕6号《关于聘用47位同志为宁波市燃气协会专家库成员的通知》、行政起诉状及证据材料、应诉通知书及行政诉讼举证通知书、海综执〔2023〕1号《海曙区综合行政执法局关于建议成立鼓楼街道白衣小区“5.1”燃气事故调查组的请示》、海政发〔2023〕9号《宁波市海曙区人民政府关于同意成立鼓楼街道白衣小区“5.1”燃气事故调查组的批复》、海综执〔2023〕3号《关于申请批复海曙区白衣小区“5.1”燃气闪爆事故调查报告的请示》《27号批复》、《送达回证》（2份）、消防部门提供的视频资料、《管道燃气居民用户供用气合同》（QR-02-××)、宁波兴光燃气集团有限公司天然气业务主体调整告知函发布网页截图、《居民用户管道燃气设施入户安全检查（告知）单》等资料复印件等证据证实。
本机关认为:一、根据《宁波市燃气管理条例》第五十四条等规定，燃气事故发生后，由市、县（市）区人民政府或者委托的有关部门勘查事故现场，调查取证，确定事故原因和责任，并提出相应的处理意见。被申请人作为县级人民政府，成立事故调查组对案涉事故进行调查，并对事故调查报告作出批复，主体适格。
二、被申请人作出《27号批复》，认定事实清楚，证据确凿，内容适当。《浙江省燃气管理条例》第二十八条第一款、第二款、第三款规定，燃气经营单位和个人应当严格执行有关安全生产的法律、法规规定，建立、实施燃气安全管理责任制。燃气经营单位和个人应当按规定对燃气设施定期巡查、检修和更新，及时消除事故隐患。燃气经营单位和个人应当按规定对燃气用户的燃气设施、燃气燃烧器具定期检查，劝阻、制止燃气用户违反安全用气规定的行为；劝阻、制止无效的，燃气经营单位和个人应当及时报告市、县燃气主管部门。
第三十七条第一款规定，燃气用户应当按照燃气燃烧器具及输气软管等配件的设计使用年限及时更新。第三十九条第一款规定，燃气计量表和表前燃气设施由管道燃气经营企业负责维护、更新；燃气计量表后燃气设施和燃气燃烧器具，由燃气用户负责维护、更新。《宁波市燃气管理条例》第三十九条规定，管道燃气经营者应当对居民用户户内的燃气设施每两年一次、对非居民用户户内的燃气设施每年一次，进行免费安全检查，并将检查结果书面告知用户。
首先，关于事故原因。被申请人提供的事故现场视频资料、查勘记录、管道压力测试结果等证据材料表明，涉事房屋中由燃气经营企业负责维护的燃气计量表和表前燃气设施处于正常状态，而住户自身负责维护的燃气计量表后燃气设施存在台式燃气灶接口处已与橡胶软管脱离且接口处管卡松动无固定等维护管理不当的情形，被申请人据此认定引发事故原因为室内燃气泄漏，不排除橡胶软管与连接灶具接口处连接不可靠导致松动脱离等所致，并将本次事故定性为一起因居民使用燃气引起的安全事故，事实清楚，证据确凿。
其次，关于责任认定。申请人兴光燃气公司虽按照法定期限对涉事房屋户内的燃气设施进行了检查并提出了整改意见，但仅凭其提供的一份入户安全检查（告知）单，显然尚不足以证明其对“燃气用户违反安全用气规定的行为”已经完全尽到了劝阻、制止、报告的义务，被申请人认定其对本次事故发生负间接责任，并无不当。申请人许某德、第三人郑某英作为涉事房屋住户，依法负有维护、更新燃气计量表后燃气设施和燃气燃烧器具，以保证安全用气的义务，但事故现场勘察情况和兴光燃气公司入户检查情况等表明，其显然未及时履行法定安全管理义务，以致燃气泄漏并引发事故，被申请人认定其对本次事故发生负直接责任，亦无不当。两人所称小区燃气软管更换之事，不免除其对自身管理的燃气设施和器具进行维护、更新的法定义务，以此主张不对本次事故承担责任，缺乏事实的法律依据。第三，关于防范措施和建议。被申请人提出的事故防范措施和建议，属于建议性事项，并未对当事人直接设定具体的权利和义务，故即使有的内容不够规范、完整，也不影响批复行为的合法性。
三、被申请人作出《27号批复》，程序总体合法。本案事故发生于2022年5月1日，虽然《浙江省燃气管理条例》等法规对燃气事故调查期限并未作出具体规定，但被申请人在申请人许某德提起履职之诉后于2023年2月21日才成立事故调查组，确实存在不足。鉴于事故发生后区综合执法局及时组织了现场勘察和事故原因分析，且事故调查组成立后及时形成了事故调查报告，被申请人批复同意事故调查报告后及时送达了各方当事人，故该不足尚不足以认定程序违法，本机关在此予以指正。
综上，被申请人作出《27号批复》，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序总体合法。申请人请求撤销《27号批复》，理由不能成立。鉴此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，决定如下：
维持被申请人宁波市海曙区人民政府2023年5月6日作出的海政发〔2023〕27号《宁波市海曙区人民政府关于同意海曙区白衣小区“5.1”燃气闪爆事故调查报告的批复》。
申请人如不服本复议决定，可在收到本复议决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。
2023年8月3日
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