《城镇燃气管理条例》实施现状及完善建议

摘要：《城镇燃气管理条例》是我国城镇燃气安全治理核心行政法规，为规范燃气市场秩序、防范用气安全风险提供法治支撑。伴随城镇化持续深化，城镇燃气成为城乡民生核心基础设施，但依托中国城市燃气协会日常会员接待、多地燃气安全实地巡查调研发现，《城镇燃气管理条例》现存三个治理堵点：老旧管网改造资金分摊失衡、第三方施工事故责任划分不明确、流动摊贩瓶装液化石油气违规使用等。本文以协会收集的企业真实诉求与行业现象为切入点，提出可落地的法规完善与监管优化路径，为城镇燃气安全长效治理提供参考。

关键词：《城镇燃气管理条例》；老旧管网改造；权责划分；瓶装液化石油气；协同治理

随着城镇化不断推进，城镇燃气成为重要民生基础设施，《城镇燃气管理条例》于2011年3月1日起施行，2016年2月6日国务院第666号令修订，搭建起燃气全链条法治化监管框架。通过中国城市燃气协会调研与企业诉求收集，老旧管网改造资金失衡、施工责任界定不清、街边摊贩违规使用瓶装液化石油气等现实问题凸显，现行条例部分原则性条款已难以适配行业新变化。据此，本文剖析条例制度逻辑与不足，有针对性提出优化路径。

1.1 老旧管网改造财政投入偏低，燃气企业负担过重

老旧燃气管网更新改造是条例要求的民生安全工程。《城镇燃气管理条例》第十九条第一款规定：“管道燃气经营者对其供气范围内的市政燃气设施、建筑区划内业主专有部分以外的燃气设施，承担运行、维护、抢修和更新改造的责任。”该条款将“更新改造”责任明确赋予管道燃气经营者，但对改造成本如何在政府、企业、用户之间分摊未作量化规定。多地会员企业反映，现阶段地方政府财政出资仅占改造总费用的20%～30%，七成以上建设、更换费用由燃气企业垫付。当前国内燃气行业盈利空间收窄，上游气源采购成本高，居民用气销售价格难上调，多数燃气企业主业利润微薄。且行业处于向综合能源服务商转型关键期，企业在新项目布局已投入大量流动资金，高额管网改造垫资加剧企业现金流压力，部分中小型燃气企业因资金问题放缓改造进度，老旧管道无法及时更换，埋下安全隐患。从政策设计初衷来看，老旧燃气管网改造推行政府、企业、用户三方合理共担机制。但在基层落地过程中，地方财政配套比例普遍偏低，绝大部分改造成本由燃气企业独自承担，导致企业负担过重。以厦门华润燃气为例，2025年厦门市启动湖滨南路799-807#老旧燃气管网改造工程，该处管道使用年限较久、施工条件差、协调难度大，由厦门华润燃气作为主要实施单位承担改造任务。与此同时，该公司2025年4月发布的招标公告显示，2025年-2026年度计划完成民用户老旧小区改造7000户，项目资金来源明确标注为“自筹”。虽然厦门市2023年已获得中央预算内投资用于城市燃气管道等老化更新改造，且2025年入选中央财政支持城市更新行动城市，获得8亿元补助，但中央财政资金需通过地方政府统筹分配，具体管网改造项目在招标环节仍标注为“自筹”，反映出中央补助资金在地方层面的分配落地仍存在堵点，企业实际承担的改造资金压力并未得到有效缓解。

1.2 老旧管网改造施工权责模糊，第三方施工事故责任划分不清

老旧管网改造项目大多由地方政府通过招投标选定第三方专业施工队伍实施现场作业，燃气企业负责管线技术交底、全过程管线监护工作，项目建设单位、施工单位、燃气企业三方安全义务并行。在实际施工场景中，施工操作不规范挖破燃气管道引发泄漏、起火爆炸事故频发。《城镇燃气管理条例》第三十六条第一款规定：“任何单位和个人不得侵占、毁损、擅自拆除或者移动燃气设施，不得毁损、覆盖、涂改、擅自拆除或者移动燃气设施安全警示标志。”第五十一条第一款进一步规定，违反上述规定的，“由燃气管理部门责令限期改正，恢复原状或者采取其他补救措施，对单位处5万元以上10万元以下罚款，造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”然而，上述条款对“造成损失的，依法承担赔偿责任”仅作出原则性表述，缺少事故现场勘查定责流程、损失量化核算标准、行政层面强制执行追偿的配套细则。事故发生后，施工方常以管线图纸资料不全、燃气企业日常巡检不到位、现场监护存在疏漏为由规避赔付义务，抢修支出、用户人身及财产损失大多由燃气企业先行垫付。以三亚市为例，2025年1月，海南某建设工程有限公司在崖州中心渔港美食街进行定向钻施工，未与燃气企业共同制定燃气设施保护方案，违规作业损坏中压燃气管道，造成周边保障性住房、商业楼停气，两家施工单位各被处以6万元罚款。同年，安徽界首市人民路与东茂路交叉口，安徽颍拓建设工程有限公司在燃气管道已明显外露的情况下仍使用大型机械施工，导致中压燃气管道损坏，被处以5万元罚款。上述行政处罚虽对违规施工主体予以惩戒，但罚款全额上缴国库，燃气企业因抢修先行垫付的费用及对终端用户造成的财产损失，仍需通过民事诉讼途径向施工、建设单位追偿，追偿周期漫长且结果不确定。企业事后向施工、建设单位追偿缺乏清晰法定裁判依据，诉讼维权周期长、成本高、损失分摊比例难以预判，权责划分边界不清，已成为老旧管网改造工程长期存在的治理矛盾。

1.3 沿街美食摊贩违规使用瓶装液化石油气普遍，小微场景监管存在空白

城市夜市、美食街区、路边流动小吃摊是瓶装液化石油气安全隐患高发区域。实地巡查显示，多数流动摊贩存在使用超期未检、报废钢瓶，老化破损橡胶软管，违规私装可调式减压阀、多瓶密集堆放等违规行为；加之餐车、临时摊位空间密闭通风条件差，燃气泄漏后极易积聚，引发爆燃群伤事故。当前各地持续推进餐饮场所“瓶改管”改造，引导固定经营商户改用管道天然气，但流动摊贩经营点位不固定、经营时段分散、存续周期短，批量铺设市政供气管道经济性较差，改造政策落地阻力突出。从监管体系层面分析，流动摊贩瓶装液化石油气治理涉及住建、市场监管、城市管理、消防救援等多部门，《城镇燃气管理条例》第五条第二款规定“县级以上地方人民政府燃气管理部门负责本行政区域内的燃气管理工作”，第三款授权“县级以上人民政府其他有关部门依照本条例和其他有关法律法规的规定，在各自职责范围内负责有关燃气管理工作”，以上条款对各部门职责边界仅作授权性规定，未针对移动式零散餐饮用气出台专项管理细则，各部门监管职责缺乏法定划分。日常隐患治理多依靠阶段性联合专项整治，属于运动式管控手段，整治周期结束后违规用气行为快速反弹，小微场景燃气安全风险难以实现长效根除。以开封市为例，2025年该市顺河回族区宋门街道对宋门夜市开展燃气安全专项检查，累计排查商户31家、发现隐患5处；杞县平城乡对夜市摊位逐摊排查，覆盖摊位50余家，发现液化气软管老化、燃气报警器未安装等用气安全隐患3处。此类检查在短期内能够发现并整改一批隐患，但多属阶段性集中整治。早在2023年，通许县曾启动“非管网燃气安全监管新模式”项目，试图通过物联网智慧监管平台对瓶装液化气充装、配送环节实现全流程闭环监控，但该项目聚焦于气瓶流转环节的数字化追溯，未能覆盖流动摊贩终端使用环节的跨部门常态化监管。整体而言，流动摊贩瓶装液化石油气治理仍以运动式检查为主，整治周期结束后违规用气行为快速反弹，小微场景燃气安全风险难以实现长效根除。

2.1 法理逻辑：多层上位法支撑行政法规制定

《城镇燃气管理条例》由国务院颁布，属行政法规，效力高于地方性管理办法。立法顶层以《中华人民共和国宪法》相关条文为根本遵循，中层依托单行法律锚定法定底线，下层细化条款填补专项立法空白，法律体系架构完整。

2.2 目标逻辑：四维目标规范行业整体发展

条例设立四大核心政策目标：抬高行业准入门槛，规范市场经营秩序；建立制度降低安全事故发生率，守护公共安全；厘清三方权责，减少用气纠纷；鼓励新技术落地，引导行业绿色高质量发展。四项目标兼顾多方面，契合公共政策本质属性。

2.3 执行逻辑：分级协同的多元治理架构

条例确立分级管理、多方协同的执行体系：国务院住建主管部门统筹全国管理，县级以上属地燃气主管部门为核心执行主体；多部门协同履职；燃气企业和用户是执行主体；行业协会承担辅助工作，形成行政监管与行业自律互补格局。

2.4 工具逻辑：多元化政策工具实现刚柔管控

《城镇燃气管理条例》综合运用六种公共政策工具：行政许可严控准入、行政处罚强化约束、空间规划统筹布局、服务规范保护权益、应急管理筑牢底线、行业自律补充短板，多种工具搭配实现刚柔结合。

总体而言，条例实施十余年来，国内燃气行业规范化水平提升，成效突出，但受时代和市场影响，在资金、权责、细分场景监管方面存在缺失及不足。

结合协会调研的三项现实难题，从顶层立法、属地执行、配套制度三个维度分析《城镇燃气管理条例》执行中的不足。

3.1 顶层法条偏原则化，关键配套细则立法缺失

第一，改造资金分摊缺少法定约束。《城镇燃气管理条例》第十九条仅将“更新改造的责任”赋予管道燃气经营者，未以行政法规形式划定政府补助、企业自筹、用户分担的量化分摊比例，无中央转移支付、地方财政兜底硬性条款，直接造成部分地方政府压低财政配套比例，将改造成本向燃气企业转移。

第二，施工事故权责条款细化不足。《城镇燃气管理条例》第三十六条、第五十一条对第三方施工损毁燃气设施的追责内容过于笼统，缺少事故鉴定、责任划分、强制执行的落地细则，出现纠纷时缺少法定裁判依据，客观上造成施工、建设单位以多方过错为由推诿赔付责任。

第三，小微零散用气立法留白。《城镇燃气管理条例》第五条对各部门职责仅作原则性分工，第二十八条列举了燃气用户不得从事的行为，但《城镇燃气管理条例》立法阶段城市流动摊贩经济规模较小，未针对移动式流动餐饮零散用气设置专项管控细则与跨部门协同监管机制，面对当前大规模扩张的流动小吃业态，形成细分场景监管制度空白，多部门监管缺少法定依据。

3.2 地方政策执行差异化明显，属地落实弹性过大

各地经济财政实力、地方政府重视程度不同，直接造成《城镇燃气管理条例》落地两极分化。经济发达地市财政充裕，能够足额落实老旧管网改造配套资金，同步常态化开展瓶装液化石油气联合整治；财政薄弱区县缩减燃气安全专项资金投入，改造资金缺口全由企业承担。同时，国家层面统一安全生产考核体系未将老旧管网改造资金足额落实、流动摊贩瓶装液化石油气隐患长效治理设置为硬性考核指标，部分基层监管存在重阶段性集中整治、轻常态化长效管控的短期化治理倾向，流动摊贩违规用气隐患整治呈现整治—反弹的循环问题，安全风险难以根治。

3.3 配套保障机制不完善，行业自律作用难以发挥

《城镇燃气管理条例》第二十六条第二款规定：“燃气行业协会应当加强行业自律管理，促进燃气经营者提高服务质量和技术水平。”该条款明确行业协会辅助监管职能，但现行国家级行政法规未授予行业协会强制性实地安全核查、参与官方事故责任认定、督查地方政策落地的法定职权。协会仅能收集整理企业诉求，无法介入地方改造资金落地督查与施工纠纷调处，难以弥补行政监管资源不足。与此同时，国家行政法规层面未建立全国统一、全域覆盖的燃气安全强制责任保险制度，各地仅依靠地方性政策自主推进保险落地，覆盖标准参差不齐；燃气安全事故发生后，大额人身伤亡、财产损失赔付缺少统一保险兜底机制，进一步加大燃气企业经营压力与安全风险。

立足协会实务视角，紧扣现存三大痛点，从立法修订、执行落地、配套建设、智慧监管四个方向提出优化路径。

4.1 加快条例修订，补齐顶层法律制度漏洞

第一，建议在《城镇燃气管理条例》第十九条中增设老旧管网改造资金分摊法定条款，明确地方财政配套补助最低分担区间，对中西部、财政薄弱区县适度提高财政补助比例，定向帮扶财力不足地区，从立法层面约束地方过度将改造成本转嫁给燃气经营企业的行为。

第二，建议在《城镇燃气管理条例》第五章“燃气设施保护”中增设第三方施工损坏燃气设施处置全流程细则，在第三十六条现有规定基础上，补充事故现场勘查、多方过错责任划分、损失量化核算法定流程；建立事故责任初步认定机制，主管部门出具的责任认定文书可作为民事追偿法定佐证，健全行政执法与司法诉讼衔接机制，对拒不履行赔偿义务的责任主体实施行业信用惩戒，协同法院推进损失赔付强制执行。

第三，建议在《城镇燃气管理条例》第四章“燃气使用”中新增流动餐饮摊贩瓶装液化石油气管理专项条款，在第二十七条、第二十八条现有安全用气规则基础上，清晰划定住建、市场监管、城市管理、消防救援多部门常态化监管分工，统一流动摊点气瓶存放、连接软管、减压阀、经营场所通风等安全使用硬性标准，填补小微零散用气场景立法空白。

4.2 完善属地考核机制，压实地方政府主体责任

建议将老旧管网改造财政资金拨付进度、老旧管网改造年度完成率、流动餐饮摊贩瓶装液化石油气隐患长效整治成效三项内容，纳入地方政府安全生产年度硬性绩效考核指标，以考核约束倒逼属地足额落实改造配套资金、建立瓶装液化石油气常态化监管机制。在乡镇、街道全面落地燃气安全网格化治理制度，配套专职安全网格员，对沿街流动摊点用气开展常态化动态排查，彻底转变短期集中整治模式，实现小微用气隐患长效管控。同时在法规层面作出刚性约束，各地编制燃气发展规划必须统筹城郊、乡镇燃气管网及配套供气设施建设，分区域、分阶段推进城乡燃气公共服务均等化，缩小城乡燃气安全保障差距。

4.3 健全配套保障制度，激活行业协会治理效能

第一，推动法规修订，将城镇燃气经营企业纳入安全生产责任保险强制投保范围，统一规范投保标准；建立燃气事故保险先行赔付机制，事故发生后由保险机构优先垫付人身伤亡、财产损失赔偿款项，有效分散企业安全事故赔付风险。第二，建议在《城镇燃气管理条例》第二十六条中适度扩充行业协会职能，通过条例修订适度赋予行业协会实地安全调研取证、隐患汇总上报、事故技术分析的法定辅助权限，协会出具的行业技术评估意见可作为主管部门划分施工事故责任的专业参考。充分发挥协会贴近一线经营主体、熟悉行业实操痛点的优势，搭建政企常态化沟通桥梁，协助主管部门落地燃气安全监管与改造相关政策。第三，推动金融监管、住建部门出台老旧燃气管网改造专项中长期低息信贷与贷款贴息扶持政策，拓宽企业低成本融资渠道，缓解企业大额管网改造垫资形成的流动资金占用压力。

4.4 数字化赋能智慧监管，从源头化解瓶装液化石油气安全隐患

依托大数据、物联网数字化技术搭建区域统一气瓶全生命周期智慧溯源监管平台，为所有合规气瓶粘贴标准化唯一溯源二维码，完整采集气瓶制造、定期检验、充装、运输配送、经营使用全流程数据，实现气瓶流转全程可查询、可追溯、可预警，并推动溯源平台与住建、市场监管燃气监管系统数据互通共享。针对夜市、美食街区等集中经营区域，鼓励地方统筹规划配套集中管道供气设施，通过“瓶改管” 改造以管道天然气替代瓶装液化石油气，从源头削减流动摊贩气瓶使用风险；对不具备管网铺设条件的零散流动摊点，强制推广商用物联网可燃气体泄漏报警装置。同步全域布设老旧燃气管网在线监测终端，实时采集管线压力、腐蚀、泄漏等运行数据，建立风险自动预警机制，推动燃气安全从事后抢险处置向事前主动防控转变。

《城镇燃气管理条例》是我国城镇燃气安全治理不可或缺的法治保障，实施十余年来持续规范行业运行秩序，有效降低燃气安全事故发生风险，切实守护广大群众用气生命财产安全。但受限于条例制定阶段的行业发展客观条件，面对燃气企业向综合能源服务商转型承压、城市新业态持续涌现、小微流动餐饮规模快速扩张的全新治理形势，条例在老旧管网改造资金分摊、第三方施工事故权责划分、零散流动用气场景管控三方面的制度短板持续凸显，衍生出管网改造大额垫资、施工侵权责任纠纷、流动摊贩瓶装液化石油气违规用气乱象等一系列行业突出治理难题。

本文结合中国城市燃气协会会员企业真实诉求，从法规细化修订、属地考核机制优化、配套保障制度完善、数字化智慧监管创新四个维度综合施策，能够精准化解当前城镇燃气领域突出治理堵点。未来，随着条例配套细则持续修订落地，相关制度体系将持续适配行业发展新变化，不断提升城镇燃气精细化、全链条安全治理水平，在燃气产业市场化转型发展与城市公共安全保障之间实现动态平衡，推动我国城镇燃气行业走向平稳、安全、可持续高质量发展之路。